Crisis hídrica y gobernanza: Un informe del “Centro del Agua” advierte sobre la urgencia de cambiar la gestión del recurso hídrico en San Juan

El documento el Centro de Investigación, Desarrollo e Innovación para la Gestión Integral del Agua en el Árido (CIGIAA) analiza en profundidad el escenario hídrico actual y se comparan los marcos normativos de las provincias de San Juan y Mendoza, con foco en la gobernanza del recurso.

El Centro de Investigación, Desarrollo e Innovación para la Gestión Integral del Agua en el Árido (CIGIAA) presentó su quinto informe técnico de coyuntura, correspondiente a diciembre de 2025, un trabajo que pone en agenda la crisis hídrica estructural que atraviesa la provincia de San Juan y la urgencia de avanzar hacia nuevos modelos de gestión del recurso.

El estudio parte de un diagnóstico claro: la escasez hídrica que atraviesa San Juan desde hace más de una década ya no responde a un ciclo climático transitorio, sino a un escenario estructural que impacta de manera directa en amplios sectores socioeconómicos. Entre los más afectados se encuentran la actividad agrícola y pecuaria en los oasis irrigados de las cuencas medias de los ríos San Juan y Jáchal, donde la sequía redujo la superficie cultivada y la productividad, así como las comunidades de las cuencas bajas, que vieron deteriorarse actividades tradicionales y condiciones de vida asociadas al acceso al agua.

Dicho informe fue elaborado de manera interinstitucional por especialistas de la Universidad Nacional de San Juan (UNSJ), el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), el Instituto Nacional del Agua en su sede del Centro Regional de Aguas Subterráneas (INA-CRAS), la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE), y el Gobierno de la Provincia, y propone una mirada comparativa entre los marcos legales y los modelos de gobernanza del agua vigentes en San Juan y Mendoza.

El documento busca aportar elementos técnicos y normativos para el debate público y la toma de decisiones, en un contexto marcado por más de una década de escasez hídrica, con impactos directos en la producción, el ambiente y las comunidades que dependen del recurso.

La presentación del informe se enmarca en las líneas de trabajo del CIGIAA orientadas a fortalecer el conocimiento, promover el diálogo entre actores y contribuir al diseño de políticas públicas que permitan una gestión más eficiente, equitativa y sostenible del agua en zonas áridas.

Fuente: Universidad Nacional de San Juan.-

Quinto Informe Técnico de Coyuntura

Diciembre del 2025

CRISIS HÍDRICA Y GOBERNANZA, LA URGENCIA DE UNA NUEVA GESTIÓN. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS MARCOS LEGALES DE MENDOZA Y SAN JUAN.

Autores: Battistella, Maximiliano; González Aubone, Fernando; Vita Serman, Facundo; Sanna, Federico, Hernández, Juan Jesús.

Introducción

La escasez hídrica estructural que atraviesa la provincia de San Juan, desde hace más de una década, desencadenó una crisis en el sistema tradicional de gestión del recurso hídrico. Los sectores socioeconómicos más damnificados son el agrícola y el pecuario en las cuencas medias (oasis irrigados) de los ríos San Juan y Jáchal, donde la sequía ha impactado en la superficie cultivada y la productividad. Mientras que, en las cuencas bajas de ambos ríos, ha provocado la pérdida de actividades tradicionales de puesteros y el sustento de vida de muchas comunidades. Esta realidad ya no responde a un ciclo natural reversible a corto plazo, sino a un nuevo escenario climático que exige adaptación inmediata.

A la producción agrícola se destina la mayor proporción de los recursos hídricos, tanto superficiales como subterráneos. Se estima que la eficiencia global del agua que se distribuye a través del sistema de canales de riego no supera el 20%, lo que implica que gran parte de estas pérdidas deban ser compensadas con el uso de agua subterránea (CIGIAA, 2023).

Esta baja eficiencia global se explica, en gran medida, por una baja eficiencia de gestión en la red primaria de distribución. El agua se gestiona por oferta con un coeficiente fijo en el tiempo y el espacio para toda la superficie con derecho de riego, sin contemplar la superficie efectivamente cultivada, ni las necesidades reales de los cultivos. Esta falta de coincidencia entre oferta y demanda de agua es responsable de las mayores pérdidas del recurso (Gonzalez Aubone et al., 2014; 2015; PROSAP, 2016), estimadas en más del 50% (Liotta et al., 2010). Esta lógica de distribución se encuentra amparada por el Código de Aguas de la provincia de San Juan ya que en su articulado prohíbe la entrega con coeficientes diferenciales, limitando la necesaria flexibilidad del sistema. Esta rigidez normativa convierte al sistema legal en un candado para la eficiencia física: el agua se entrega en forma arbitraria de acuerdo a un cronograma fijo, y no cuando el cultivo la necesita.

A la baja eficiencia de gestión hay que añadirle las pérdidas por el estado de la infraestructura (canales y ramos comuneros), resultando en los principales componentes de la “eficiencia externa”. Por otro lado, tenemos las “eficiencias internas” de las fincas, las cuales se componen de la eficiencia de conducción hasta las parcelas y la eficiencia  de aplicación en el cultivo, muy dependientes de la tecnología de riego y de su buen uso (Bos y Chambouleyron, 1998). Para los riegos tradicionales por gravedad, tecnología dominante en los cultivos abastecidos por la red de riego en San Juan, las eficiencias de aplicación promedian el 45% (Liotta et al., 2010), con valores extremos de 17% y 60 % (Pugliese et al., 2015).

La baja eficiencia global de la red de riego superficial no sólo afecta a la agricultura, sino que impacta negativamente en todo el sistema hídrico. El bombeo excesivo no solo agota la reserva estratégica de la provincia, sino que pone en riesgo la provisión de agua potable y el acceso al agua de aquellos usuarios agrícolas que dependen exclusivamente de ese recurso subterráneo. El descenso de los niveles freáticos incrementa significativamente los costos de producción por el consumo de energía eléctrica, restando competitividad al agro sanjuanino frente a otras regiones.

Por otro lado, la pérdida total del flujo de agua superficial del río San Juan, aguas abajo del dique nivelador José Ignacio de la Roza, no sólo afecta la recarga natural del acuífero, sino que impacta ambientalmente en el resto de la cuenca provincial. El caso paradigmático es el proceso de desertización del sitio Ramsar Lagunas de Guanacache, Desaguadero y del Bebedero y el impacto en la calidad de vida de las comunidades que ahí habitan.

Para lograr un ahorro de agua que pueda ser reasignado a los usos prioritarios y a la recarga del acuífero, sin perjudicar a la producción agrícola, es necesario incrementar la eficiencia en todo el sistema abastecido por la red de canales. Para lograr este objetivo, existe un consenso académico y experiencias a nivel global que indican que los sistemas de distribución de agua para riego deben ser flexibles, fiables y equitativos (Burt, 2001; FAO, 2008; Gonzalez Aubone, et al., 2013).

En el caso de la provincia de San Juan, si bien cuenta con una importante infraestructura de riego en los principales oasis y registra históricos esfuerzos tanto del sector público como privado para incorporar tecnología a nivel parcelario, su sistema de distribución de agua superficial no cuenta con ninguna de las tres características antes mencionadas. En consecuencia, los agricultores que incorporan tecnología de riego acuden al acuífero como fuente de agua, ya que con la extracción de agua subterránea logran la flexibilidad y fiabilidad requerida por el riego de los cultivos. El resultado de todo este proceso, que se viene dando desde hace años, es la sobreexplotación del acuífero (CIGIAA, 2023).

Experiencias a nivel mundial y nacional demuestran que es posible alcanzar mayores niveles de flexibilidad, equidad y fiabilidad en los sistemas de distribución de agua para riego incrementando la eficiencia en su uso, a través de la transferencia de la gestión operativa a diferentes modelos de organización de los propios usuarios (FAO, 2008). En el mismo sentido, el Consejo Hídrico Federal plantea entre los Principios Rectores de la Política Hídrica de la República Argentina que para alcanzar una gestión integrada de los recursos hídricos que permitan la sostenibilidad social, ambiental y económica de un territorio, la gestión del agua para riego debe seguir el principio de descentralización operativa de las organizaciones de usuarios.

Buena parte de las provincias argentinas aplican el principio de descentralización operativa, destacándose el caso de Mendoza. Esta cuenta con un afianzado sistema de descentralización, con resultados tangibles en participación de usuarios, gestión de recursos propios y optimización del uso del agua para riego.

El interés creciente de los usuarios de agua para riego en la provincia de San Juan, sobre este modelo de gestión de Mendoza, motiva el presente análisis exploratorio sobre las principales diferencias en los marcos normativos de ambas provincias. Para una mejor comprensión de los alcances de las normativas en la gobernanza del recurso hídrico, se describe en forma sintética cómo se conforma el gobierno del agua en cada provincia.

Las estructuras del gobierno del agua en Mendoza y San Juan reflejan sus diferentes modelos de descentralización: Mendoza con un modelo de autarquía constitucional de base y cogestión, y San Juan con un modelo de centralización jurisdiccional.

La principal diferencia entre los marcos legales de Mendoza y San Juan, en cuanto a la descentralización de la gestión del recurso hídrico, radica en el grado de autonomía y las potestades jurídicas y financieras delegadas a las organizaciones de usuarios en el nivel de base. Así como también en la solidez institucional y la autarquía real del Departamento

General de Irrigación, comparado con el Departamento de Hidráulica.

San Juan mantiene un modelo de centralización jurisdiccional donde los organismos descentralizados tienen un rol principalmente proyectivo y consultivo, supeditado a la gestión centralizada.

Conclusiones sobre las posibilidades de descentralización que permiten los marcos legales de cada provincia.

Mendoza: Modelo de Autarquía Fuerte y Descentralización

Mendoza presenta un sistema de gestión altamente descentralizado donde la figura clave son las Inspecciones de Cauces. Estas Inspecciones son entes autárquicos electos por los usuarios.

1. Potestad Ejecutiva y de resolución de controversias: El Inspector de Cauce tiene facultades no solo administrativas (distribución, mantenimiento), sino también para resolver controversias en primera instancia.

2. Autonomía Financiera: Las Inspecciones tienen capacidad jurídica plena y deben procurar el autofinanciamiento.

3. La Asamblea de Usuarios y la Comisión de Vigilancia son órganos que brindan un alto nivel de legitimidad a la Inspección de Cauce.

4. El DGI (organismo central y autónomo) se reserva el rol de rector, supervisor y tribunal de alzada (segunda instancia), asegurando la coordinación y el control del poder delegado.

San Juan: Modelo de Centralización y Descentralización Funcional Limitada

San Juan presenta un modelo donde el Departamento de Hidráulica (DH) centraliza el poder jurisdiccional y de decisión final, sin embargo, no tiene autarquía propiamente dicha por lo que depende de la Secretaría de Recursos Hídricos y Energías Renovables, que a su vez depende del Ministerio de Infraestructura, Agua y Energía.

1. Potestad Limitada: Las organizaciones de usuarios (Comisiones de Regantes y Juntas Departamentales) participan en la gestión y la fiscalización, pero sus poderes son principalmente proyectivos y consultivos, especialmente en lo económico (proyectan presupuestos, pero el Consejo del DH los aprueba y autoriza el crédito).

2. Control Jurisdiccional Centralizado: Los conflictos y recursos administrativos son elevados al Director General para instrucción y al Consejo del DH para decisión final, manteniendo así la autoridad central el poder de policía y la función judicial completa.

3. Naturaleza Jurídica: El DH no goza del mismo grado de autarquía que el DGI de Mendoza, ya que se encuentra adscrito a un Ministerio y es dependiente de una Secretaría, no hay mandato definido de su Director y puede ser nombrado y removido sin expresión de causa por el titular del Poder Ejecutivo. Tampoco se requiere acuerdo de la Cámara de Diputados para su nombramiento ni el de los restantes Consejeros (a diferencia del DGI).

Corolario:

El análisis de la normativa jurídica precedente no pretende ser exhaustivo con respecto a todo el andamiaje legal que regula la gestión del agua en las dos provincias cuyanas. Sin embargo, esta primera comparación exploratoria permite identificar aquellos aspectos legales que propiciaron en Mendoza la descentralización, y con ella una mayor eficiencia en el uso del agua. Y, por comparación, las limitaciones del marco normativo de la provincia de San Juan para una descentralización operativa efectiva, y con ella la necesaria flexibilidad, fiabilidad y equidad para hacer un uso eficiente del recurso.

El estudio podría ampliarse con otros marcos normativos provinciales o de otros países, pero desde ya tiene el valor de iniciar el estudio de legislaciones comparadas y propiciar  un debate sobre las posibilidades de generar cambios. Estos deberían ir en sentido de que promuevan una mayor participación de usuarios, la descentralización de actividades en los niveles apropiados y la democratización de los sistemas de manejo, factores determinantes cuya incorporación en las legislaciones es recomendada para facilitar el logro de los principios de política hídrica sobre los que existe pleno consenso (Pinto, 2006).

En San Juan, la regulación de las Juntas departamentales en la Ley 13-A y el art. 127 del Código de Aguas obstruyen la posibilidad de una descentralización efectiva que permita un uso más eficiente del agua. Por otro lado, a nivel de cuenca, la centralización rígida del modelo sanjuanino, basado en una oferta fija (coeficiente único), provoca el vaciamiento de los embalses y la sobreexplotación de acuíferos; mientras que la autarquía descentralizada mendocina permite una mayor conservación del recurso al adaptar la distribución a la demanda real de los usuarios.

La eficiencia en la gestión del agua en San Juan ya no es una opción técnica, es una urgencia de supervivencia económica y social. Un error fundamental ha sido creer que la solución vendrá únicamente de grandes obras de infraestructura o de la tecnificación parcelaria individual, ignorándose que la tecnología sin gobernanza es estéril. Mientras el marco legal de San Juan siga castigando la flexibilidad y centralizando las decisiones lejos del usuario, la inversión privada en riego presurizado solo servirá para acelerar el agotamiento de los acuíferos. Es imperativo avanzar hacia una descentralización operativa real, donde el regante sea un actor responsable con poder de decisión y control sobre sus recursos y fondos. El modelo vecino demuestra que empoderar al usuario no debilita al Estado; por el contrario, crea un sistema resiliente capaz de soportar la escasez sin colapsar.